Il “nuovo DUP” rappresenta una formidabile occasione per ripensare, nel profondo le modalità di governo delle pubbliche amministrazioni attraverso lo strumento della programmazione. Ma a patto che non si ripetano gli errori del passato. Cioè, che non si torni a riproporre una visione eccessivamente tecnicista che non produce alcuna utilità in termini di funzionalità e consapevolezza organizzativa. Anzi, ha l’effetto di allontanare il vero protagonista dalla programmazione, cioè il vertice politico.
La disposizione normativa
Il “documento unico di programmazione” è previsto nel corpo dell’art. 150 del TUEL, all’interno della parte II dedicata all’ordinamento finanziario e nell’articolo 151, che reca nella rubrica “principi generali”. Quest’ultimo articolo afferma: “1. Gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno. […] Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione”.
Dal tenore della disposizione si intende che il DUP precede (non solo temporalmente) il bilancio di previsione. Possiamo affermare (come accadeva per la relazione previsionale e programmatica) che il DUP contiene la visione complessiva dell’amministrazione, espressa attraverso le “politiche” e i progetti, mentre il bilancio di previsione è “soltanto” la rappresentazione dei flussi finanziari in entrata e in uscita.
Il DUP, inoltre, è descritto, in dettaglio nell’art. 170 che reca nella rubrica, proprio, “documento unico di programmazione”. Questo articolo afferma (comma 5) che si tratta di “un atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione”. Ma, in particolare, nel primo comma si fa riferimento a due scadenze: la prima riguarda la “presentazione da parte della Giunta al Consiglio” (31 luglio, di norma, 31 ottobre per l’anno corrente); la seconda riguarda la “nota di aggiornamento”, da produrre entro il 15 novembre.
Ciò vuol dire che il bilancio finanziario ha bisogno di fare costantemente riferimento a un documento di “programmazione generale”, a tal punto che, anche in fase di aggiornamento (o assestamento) deve assicurare, oltre alla coerenza dei numeri contabili, la piena rispondenza alle prospettive di programmazione generale.
Sarebbe opportuno (oltre che logico), quindi, che i due documenti (DUP e bilancio) viaggiassero insieme, anche dal punto di vista operativo. Ciò vuol dire che, così come il bilancio finanziario è uno strumento costantemente consultato e aggiornato, altrettanto dovrebbe accadere per il documento di programmazione che non può essere inteso come un trattato sui “massimi sistemi” del territorio, la cui realizzazione sia da affidare a un grande esperto, per poi approvare e dimenticare fino alla prossima scadenza. Ma, invece, come uno strumento reale di programmazione delle azioni, anche immediate, da intraprendere e di verifica del loro effettivo conseguimento.
Più avanti, lo stesso articolo afferma (comma 2) che “ Il documento unico di programmazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell’ente”. E ancora (comma 3) che “il Documento unico di programmazione si compone di due sezioni: la Sezione strategica e la Sezione operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.”
Fa bene l’articolo a fare riferimento alla “guida strategica e operativa” e in tal senso è necessario, in considerazione della prossima scadenza, orientare ogni sforzo per restituire significato alla funzione di programmazione e indirizzo su cui si fonda la “funzione politica dell’ente”.
La struttura del documento
Il DUP, quindi, è l’ambito più elevato della funzione politica all’interno dell’amministrazione comunale:
1. è l’occasione per la definizione del contesto, espresso in termini di bisogni, vincoli e opportunità
2. è l’ambito per la declinazione della politiche, cioè delle scelte di priorità che definiscano i valori di riferimento e la visione di territorio che si vuole perseguire
3. è il documento “progettuale” che traduce le politiche in risultati attesi, intesi come risposte a bisogni o prospettive di sviluppo
4. è il documento operativo che individua gli “obiettivi” da perseguire all’interno di ogni progetto e ne attribuisce l’attuazione ai vertici dell’amministrazione, descrivendone modalità e tempi di attuazione
5. è lo strumento di lavoro che, almeno con una cadenza mensile, dovrà essere preso come riferimento, sia per verificare lo stato di conseguimento, sia per aggiornarne il contenuto
6. è l’ambito delle performance che dovranno essere prese in considerazione in occasione della valutazione
A conferma di ciò basti pensare che l’art. 169, al comma 3 bis, a proposito del PEG (che ha una funzione autorizzatoria di tipo amministrativo contabile) dispone che “il PEG è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il documento unico di programmazione” e aggiunge, “al PEG è allegato il prospetto concernente la ripartizione delle tipologie in categorie e dei programmi in microaggregati […]”.
Questa disposizione aiuta a definire il ciclo reale della programmazione che quindi si articola così:
1. il DUP definisce le politiche i programmi e gli obiettivi da conseguire, intesi come performance organizzativa e individuale
2. il bilancio di programmazione, con riferimento al DUP, individua e destina le risorse per la realizzazione dei programmi
3. il PEG assegna le risorse ai responsabili dei programmi, con riferimento al DUP e al bilancio di previsione
Che cosa cambia o deve cambiare?
Ma perché ciò possa realizzarsi, innanzitutto è necessario che all’interno dell’ente vi sia la piena consapevolezza in ordine alla utilità di questo metodo di programmazione che, prima ancora di essere considerato come “strumento tecnico”, deve essere inteso come “sistema di organizzazione”. Ciò vuol dire che alcuni protagonisti dell’ente dovranno riesaminare il proprio ruolo:
- la politica dovrà trovare interesse alla definizione delle “politiche” e sarà facilitata nella rendicontazione e nella redazione delle relazioni periodiche o di fine mandato
- i vertici amministrativi dovranno promuovere il coinvolgimento dei vertici politici nella definizione di documenti di programmazione e indirizzo che assicurino tracciabilità e trasparenza all’azione amministrativa
- gli organismi di valutazione dovranno impegnarsi a valorizzare i documenti di programmazione e la loro declinazione, anche promuovendone l’aggiornamento costante, piuttosto che le autocertificazioni e la misurazione del banale.
Santo Fabiano, Formatore, Esperto di governance pubblica